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Políticas Públicas

Regulamentação do lobby no contexto brasileiro

A Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJC) da Câmara dos Deputados aprovou, no dia 7 de dezembro de 2016, substitutivo da relatora, deputada Cristiane Brasil (PTB-RJ), ao Projeto de Lei nº 1.202, de 2007, do deputado Carlos Zarattini (PT-SP), que objetiva regulamentar o lobby no âmbito dos Poderes Legislativo e Executivo Federais.

Após mais de dez anos de tramitação, e já tendo sido aprovado, sem emendas, na Comissão de Trabalho, de Administração e de Serviço Público da Câmara em 2008, o projeto de lei deverá ser apreciado pelo Plenário da Câmara, uma vez que trata da regulamentação de tema relacionado a direitos individuais.

Embora lastreado em antigo e extenso debate, e justificado pela urgência e relevância do tema, dadas as reiteradas situações críticas envolvendo a prática de crimes de tráfico de influência e corrupção que são reputados como atividade de lobby pela mídia, pela sociedade e pelos próprios envolvidos, o projeto, na forma aprovada pela CCJC, padece de sérios equívocos e fragilidades que praticamente o tornam uma peça decorativa, que pouco ou nada contribuirá para atender às recomendações da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) sobre o tema e as necessidades do sistema político-administrativo brasileiro.

A Resolução do Conselho da OCDE de 18 de fevereiro de 2010, reconhecendo a necessidade de que cada país adote a solução adequada ao seu contexto, mas propõe, entre outras medidas, uma definição de lobbying e de lobista abrangente, a adoção de regras que assegurem equidade no acesso aos decisores e mecanismos de registro e controle das atividades exercidas e prestação de contas dos lobistas que sejam facilmente acessáveis pelo público em geral e pelas autoridades, permitindo que tais atividades sejam sujeitas a permanente escrutínio, para, assim, atingir o objetivo de assegurar a transparência e a integridade pública no âmbito dessas atividades, em favor da preservação da confiança nas instituições e agentes públicos.

Contudo, o texto que se acha em vias de ser apreciado pelo Plenário da Câmara está muito distante de atender a esses requisitos.

No caso do Substitutivo ao PL 1.202/2007, apresentado pela deputada Christiane Brasil, o texto a ser apreciado – com urgência já aprovada – não prevê um sistema de credenciamento ou registro obrigatório dos lobistas, mas facultativo, o que impede que, para ocorrerem à luz do dia, os contatos de lobby sejam sujeitos a mecanismos de controle sobre a sua atuação que, inclusive, são fundamentais para que os que agirem nas sombras e cometam impropriedades sejam afastados dessa atividade. Soa, assim, inócua a previsão de que será negado o registro – que os lobistas não são obrigados a requerer – ao agente de relações governamentais que tenha sido condenado por ato de corrupção, tráfico de influência, concussão, advocacia administrativa ou improbidade administrativa, enquanto durarem os efeitos da condenação.

Contudo, o credenciamento deve ser pressuposto para o próprio exercício lícito da atividade, pois é a partir dele que se pode aferir, mediante os mecanismos de controle, a regularidade da conduta e sua transparência e sua eventual responsabilização em caso de irregularidades.

A definição de quem é lobista é gravemente prejudicada. A uma, porque se muda o foco da lei de regulamentação do lobby para a simples disciplina da “atividade de representação de interesses nas relações governamentais”; a outra, porque se limita o escopo dessa disciplina às relações entre Administração e administrado ou processos decisórios que impliquem sugestão, modificação, interpretação, revogação ou extinção de norma jurídica. Ou seja, estão excluídos da regulamentação todos os demais processos de tomada de decisão onde o lobby é comum, intenso e, frequentemente, espúrio, em especial quanto à formulação ou implementação de políticas públicas, pois a busca da influência nessas atividades frequentemente se confunde com o tráfico de influência e a busca de vantagens indevidas.

A prestação de contas dessas atividades aos órgãos de controle, mediante relatórios periódicos que sejam publicados online, é totalmente ignorada e omitida.

Em outra direção, porém, a lei assegura, aos lobistas, que passam a ser denominados “profissionais de relações governamentais”, prerrogativas especiais de atuação, mediante a garantia do direito de apresentar análises de impacto de proposição legislativa ou regulatória; estudos, notas técnicas, pareceres e similares, com vistas à instrução do processo decisório; sugestões de emendas, substitutivos, requerimentos e demais documentos no âmbito do processo legislativo ou regulatório; e sugestão de requerimento de realização ou de participação em audiências públicas.

Ainda que tais propostas não tenham caráter vinculativo, é nítida a mudança de escopo da norma, que passa, de meio de controle, escrutínio e transparência do lobby, a veículo do empoderamento de certos profissionais na busca da influência.

Nenhuma norma do projeto opera no sentido da garantia da igualdade de acesso, ou seja, não se estabelece qualquer regramento que obrigue o decisor a, ouvido um grupo de interesse específico, oferecer igual oportunidade de acesso ao interesse contraposto, como é necessário numa sociedade pluralista e democrática. Nem há qualquer regramento que atinja a atuação dos lobistas governamentais, ou seja, aqueles que representam os interesses de órgãos e entidades da Administração Pública, e que já contam com prerrogativas especiais de acesso aos decisores públicos.

Um dos argumentos para o empobrecimento da regulamentação do lobby é o de que, nos EUA, o excessivo rigor da lei de 1995, com as mudanças promovidas pela Lei de 2007, levou à sua desmoralização e a uma “fuga” de profissionais que passaram a exercer o lobby de forma disfarçada e sem cumprir as regras de registro e controle.

Essa linha de argumentação, contudo, parece um tanto exagerada e orientada, sobretudo, a defender uma posição que pode ser comparada à defensores da não regulamentação ou restrição da venda e porte de armas. O lobby “liberado” seria, por um lado, mais “democrático”, mas, também, muito mais nefasto e vulnerável à corrupção, desvirtuando o seu propósito como instrumento legítimo de defesa e representação de interesses.

A regulação do lobby nos EUA, que foi pioneira no mundo, e já sofreu diversas adequações, tem como ponto positivo a sua orientação para a transparência e integridade do lobby. Ela é resultado de um processo histórico de mais de 100 anos naquele país, e que no plano federal, se concretizou a partir de 1946 com a primeira Lei de Lobby, o Federal Lobby Regulation Act. Essa legislação vem sofrendo ajustes progressivos, dos quais o mais recente é a Lei de 2007 (The Honest Leadership and Open Government Act). A Lei aprovada e sancionada ampliou as regras internas do Senado relativas a presentes e viagens, reduziu as possibilidades de revolving doors para ex-Senadores e ampliou os requisitos de transparência e o enforcement do Lobbying Disclosure Act de 1995.

O elevado grau de rigor e transparência exigidos resulta, sobretudo, dos reincidentes casos de corrupção e abuso de poder econômico envolvendo a atividade lobby naquele País. Quanto ao aspecto negativo, trata-se de uma legislação um pouco excessiva quanto às obrigações e procedimentos que impõe aos lobistas e agentes públicos, mas num contexto em que o poder econômico sempre teve grande influência e gerou casos graves de corrupção.

Center for Responsive Politics monitora regularmente, com dados do Senado Americano, o número de lobistas registrados e os gastos com o lobby. Com a Lei de 1995, que substituiu uma lei de 1946, notoriamente frágil, houve um crescimento do número de lobistas registrados. Mas a partir de 2007, com o aumento do rigor e restrições aos ex-lobistas, houve uma redução do número de profissionais registrados.

O Center for Responsive Politics publicou algumas análises que indicam que poderia ter havido um subregistro, a partir de 2007, de modo que lobistas passaram a atuar “nas sombras”. O relatório da CRP/OpenSecrets é bastante esclarecedor sobre isso, mas os números variam de setor a setor, e não chegam a comprometer gravemente a eficiência da Lei. No entanto, o sistema estadunidense é resiliente e com certeza saberá ajustar-se a essa realidade, pois há uma grande cobrança da mídia e de watchdogs como o CRP.

Mas há muitas controvérsias sobre se a entrada em vigor das novas regras foi a causa da redução nos registros de lobistas em Washington. Em parte, o excesso de rigor pode ter levado a que lobistas deixassem de se registrar e passassem a atuar de forma oculta, preferindo correr riscos pelo exercício irregular da atividade do que cumprir a lei.

Mas é prematuro atribuir a pecha de “fracasso” à Lei de Lobby aprovada em 2007 nos EUA, ou que ela tenha, isoladamente, levado a menor transparência na atividade. Na verdade, há outros fatores, como as políticas adotadas pelo Governo Obama, restringindo a contratação de ex-lobistas para cargos no governo, e a própria crise econômica pós 2008.

Dessa regulamentação, podemos colher como influências necessárias para a regulamentação do lobby no Brasil o registro obrigatório dos lobistas, com aplicação tanto no setor público quanto no setor privado, a prestação de contas e a divulgação das despesas online, e os impedimentos ao exercício do lobby após o exercício de cargos públicos.

Países como o Canadá já aprovaram, mediante sucessivas revisões, uma legislação equilibrada e compreensiva, que atende a todos os princípios e objetivos de uma Lei de Lobby de forma consistente. Outros, porém, adotaram “leis mínimas”, com caráter meramente formal, desperdiçando a oportunidade política que a introdução das leis de lobby produz para o aperfeiçoamento institucional. A Comunidade Europeia, que adota regulamentação branda, discute há mais de dois anos meios para tornar mais ampla, efetiva e consistente a sua legislação, notadamente pela exigência de registro obrigatório e ampliação da transparência do lobby, definido de forma compreensiva.

Os defensores de uma regulamentação “fraca”, como a que existe em países como o Chile, que aprovou uma lei em 2014 prevendo, essencialmente, a publicização de audiências concedidas por autoridades, infelizmente, se alinham atualmente a uma visão assim: preferem uma lei fraca, inócua, apenas para dizer que ela existe e eles atuam “legalmente”.

Mas a proposta em discussão é uma solução muito ruim para o caso brasileiro. Mesmo no caso chileno, há necessidade de registro obrigatório dos lobistas para o exercício da atividade, assim como o conceito de lobby alcança não apenas a busca da influência na arena normativa ou legislativa como também a celebração ou modificação de contratos, e o desenho, implementação e avaliação de políticas públicas e programas governamentais.

Não se pretende, evidentemente, defender a mera transposição de uma lei – seja ela qual for – para o contexto brasileiro. A experiência internacional tem, contudo, importantes lições a apresentar para países como o Brasil que vêm buscando adotar a melhor solução possível, mas que deve ser compatível com a sua Constituição, e levar em conta a cultura político-administrativa e o grau de organização da comunidade de interesses.

No entanto, todas essas questões precisam ser colocadas sob a perspectiva do Brasil, ou seja, de forma compatível com a estrutura de representação da nossa sociedade e sua capacidade de atendimento a essas exigências. Um sistema de regulação do lobby deve ser ajustado às possibilidades de sua implementação e compliance pelos envolvidos, às garantias constitucionais do direito de associação e de petição aos poderes públicos, e não pode se converter em uma barreira à atuação legítima de representação de interesses, que é inerente à democracia. Muito poucas entidades têm, no Brasil, estruturas administrativas para dar conta desses requisitos, de forma que devemos simplificar tanto quanto possível, mas preservando a essência das obrigações de transparência.

Erigir uma legislação equilibrada, que favoreça a transparência e integridade do lobby, amplie a igualdade de acesso e o escrutínio sobre o processo decisório governamental, é um desafio. Vários países adotam regulamentações rígidas e detalhistas, das quais os Estados Unidos é o principal exemplo, fruto que são de contextos com elevados graus de corrupção no lobby.Se o excesso de rigor pode acabar por impedir a aplicação das regras e produz soluções de contorno para a sua burla, por outro lado, uma lei frouxa e vaga pode produzir pouco ou nenhum efeito para legitimar o lobby e evitar práticas espúrias. Esse foi o aprendizado que a evolução legislativa dos EUA produziu até o momento.

Mas a proposição, na forma do substitutivo a ser apreciado, não cumpre praticamente nenhum dos objetivos que uma Lei de Lobby deve cumprir. Parece ser mais uma lei “para inglês ver”, uma cortina de fumaça na linha do “eu finjo que regulamento, você finge que obedece a regulamentação”.

Em 5 de junho de 2018, a Transparência Internacional lançou um extenso pacote de medidas para aperfeiçoar a integridade pública e combater a corrupção no Brasil. Composto por 70 medidas divididas em 12 blocos, é o resultado de um amplo processo de debate e consulta pública, e o Bloco I contempla a proposta de regulamentação do lobby, tendo com principais pontos uma definição abrangente do lobby, o registro das interações entre agentes de relações governamentais e autoridades e o credenciamento dos lobistas, ambos de caráter público, a quarentena de 24 meses para o exercício dessa atividade, a obrigação de apresentação de relatório anual, e as punições para o caso de descumprimento das normas, além da garantia de equidade de acesso dos que defendam posições conflitantes aos decisores. Trata-se de uma proposta que contempla, de forma muito mais adequada, as necessidades de uma regulamentação do lobby no contexto brasileiro.

A matéria ainda será apreciada pelo Plenário da Câmara dos Deputados, oportunidade em que poderá ser aperfeiçoada e resgatados aspectos essenciais que se perderam pelo caminho. Há, ainda, no Senado Federal, o Projeto de Lei nº 336, de 2015, do senador Walter Pinheiro, sob a relatoria do senador Ricardo Ferraço, que, em bases mais atuais, oferece ao debate uma legislação completa e detalhada, mas suficientemente flexível, para a disciplina do lobby.

Assim, para que não se perca no Brasil a oportunidade histórica de produzir uma lei adequada, e que não esteja contaminada pelo viés corporativista e defensivo dos que não almejam, de fato, o controle e transparência sobre a atividade, será essencial que os membros do Congresso Nacional, sensíveis às demandas da sociedade por maior transparência, integridade e equidade, aprovem uma lei capaz de, considerando nossas características políticas e econômicas, garantir mecanismos eficazes de controle e transparência do lobby e não um “arremedo” de lei que apenas busque dar um verniz de legalidade a essa atividade.

Publicado em: https://www.jota.info/coberturas-especiais/as-claras/regulamentacao-do-lobby-no-contexto-brasileiro-20062018.

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